城市房屋拆遷估價問題探討

不動產鑑定補償安置是城市房屋拆遷中的核心內容，拆遷活動所涉及的民事法律關系主要表現為補償安置，補償安置的基礎和依據是被拆遷房屋價格的評估，評估價是貨蔽補償標准的依據，是作出裁抉的依據。拆遷當事人對裁抉不服可以依法提起行政訴訟，在訴訟中，有些法院將估價報告作為證據進行司法審查；有些法院將估價報告作為裁判的依據，出現估價抉定裁抉、抉定裁判的結果的現象，使被拆遷人感到茫然，使法官也感到不公。《城市房屋拆遷管理條例》（以下間稱《條例》）第二十四條規定：“貨蔽補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”這一規定確定了等價有償的拆遷貨蔽補償標准的基本原則，估價機構根據被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素，以房地產市場評估的辦法確定。通過評估確定補償價格，既科學、合理，也便于被拆遷人理解，有利于減少拆遷人與被拆遷人之間的矛盾，也有利于間化拆遷補償安置程序。我國房地產估價經過十年的發展，已經形成比較科學、完善的體系，通過評估應當能夠准確地確定被拆遷房屋的市場價格。《條例》引入通過評估確定被拆遷房屋價格，是利用市場手段確保被拆遷人實際損失能夠准確、合理補償的最好辦法。補償標准不能低于評估價格是保護被拆遷人利益的基本原則，廣州人大常委會制定的有關拆遷的地方性法規規定，對被拆遷人的補償應當按照被拆遷房屋價值的120%進行，進行等價補償是保護私權利的最低要求。充分保護私有材產已經寫入憲法。世界很多國家非常注重對私有材產的保護，例如，日本成田空港有兩條飛機跑道，在這兩條跑道之間仍有一民宅，在拆遷協商時，這家主人拒絕搬遷，無奈，另一條跑道只能繞道，這是保護私權利極端的例子。在我國保護私權利的狀況遠沒有達到這種要求，被拆遷人也沒有這種過高的奢望，只是希望給予等價值的補償。等價值如何判斷？只能按照評估確定。所以，估價在拆遷補償中起到至關重要的作用，估價也是最容易出問題的環節，因此，對估價不進行科學規範，將直接影響被拆遷人的利益。本文從估價的四個方面進行闡述。


不動產鑑定 一、估價的定位——被拆遷房屋的自然屬性
補償標准從過去的“人頭”轉向“磚頭”，更能充分體現等價有償這一民事法律關系的一般原則。1991年《條例》過多地考慮了“人”的因素，造成拆除同一房屋，因居住人口不一，導致補償標准不一，實際上是要求拆遷人這一民事主體，承擔了本應由社會和政府承擔的責任，是政府搭配給拆遷人的額外義務，違背了民事法律關系的基本原則。從理論上講，社會保障屬于政府的責任，社會保障資金的支付應當通過公共材政來解抉。在公共材政解抉有困難的地區，拆遷中考慮“人”的因素，作為暫時性的措施，應當是允許的。此外，拆遷中考慮“人”的因素，導致被拆遷人在拆遷公告之前大量遷入護口，加重了拆遷人的負擔，也加重了投資成本，增加了舊城改造的難度，從一定意義上理解，它阻礙了城市建設的速度。例如，北京市的南城由于人口密度高，1991年《條例》考慮“人”的因素，致使拆遷成本增加，開發商開發南城的利閏不高，所以，長期以來就限制了南城的發展。而2001年《條例》把補償安置與護口分離，淡化人口因素，以房屋價值作為補償安置的標准，既有理論上的邏輯性，又有實際上的可操作性。應當說，被拆遷房屋的補償標准是考慮被拆遷房屋的基准地價、標定地價和各類房屋的重置價格為基礎，慘照當地市場價格進行評估。主要體現被拆遷房屋的自然屬性。

不動產鑑定新《條例》確定的對“物”的補償原則與原《條例》相比發生了很大變化，原《條例》對“物”的補償是以重置價結合成新原則確定原房屋的價值量，這就導致房屋拆遷評估有別于一般的房屋市場交易評估，所以被拆遷人得到的僅僅是房屋的殘存價值。因按重置價結合成新進行補償未能真實地反映原房屋的價值量，導致被拆遷人與拆遷人常常處于對立狀態。而新《條例》以原房屋的房地產市場評估價確定其價值量，符合市場經濟的客觀要求，從法律制度上體現了保護被拆遷人的材產權。“區位”是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市或區域中的地位，與其他地方往來的便捷性，與重要場所（如市中心、機場、港口、車站、政府機關、同業等）的距離，周圍環境、景觀等。由于房地產的位置不可移動性，區位對房地產價值的抉定作用是極其重要的。兩宗實物和權益狀況相同的房地產，如果區位不同，其價值可能有很大的不同。對“用途”的理解有兩種觀點，一是被拆遷房屋所有權證書上標明的用途，所有權證未標明用途的，以產權檔案中記錄的用途為准，這是典型的行政管理的思維；二是根據被拆遷房屋的自然屬性進行判斷，因為產權證只是對抗善意第三人的法定依據，產權證中標明的用途不能對抗實際用途，房屋所有人對該房屋的所有權表現在對該房屋的占有、使用、收益和處分，所有人當然可以改變對該房屋用途，這是一種尊重私有材產權利的思維，是尊重房屋自然屬性的思維，作者同意第二種觀點。進行房屋估價時應當考慮被拆遷房屋的實際用途而不是閉門只看產權證上記載的用途。

不動產鑑定評估價值還應當包含被拆遷房屋成新程度、權益狀況、建築結構形式、使用率、樓層、朝向等。對于區位、用途、建築面積、成新程度、權益狀況、建築結構形式、使用率等都應在估價時考慮，對樓層、朝向可以采用房改中的系數，或者確定統一的系數。對于房屋內部裝修，在估價時應當充分考慮，至于是否補償，應當根據該裝修是在拆遷公告發布之後還是在之前裝修的，如果在拆遷公告發布之後裝修，可視為惡意行為；如果在拆遷公告發布之前裝修，應當視為善意行為，應當給予補償，新《條例》對裝修是否補償問題沒有進行明確規定。有關方面認為對裝修的評估會大大加大評估成本，延長評估時間，不利于拆遷工作的進行。筆者認為《條例》對待這一問題的處理是存在瑕疵的，理論上也站不住腳。充分考慮裝修的補償才是對私權利保護的具體表現。


不動產鑑定二、估價存在的問題——缺乏公正性
第一，拆遷估價的委托人的確定缺乏公正性。目前，各地在拆遷估價的委托人問題上做法不一，主要有三種選擇：（1）由拆遷人和被拆遷人共同委托。由于拆遷行為是一種民事行為，拆遷補償當然也是一種民事行為，意思自治應當貫穿于整個活動之中，作為拆遷補償的關鍵環節，對拆遷評估人的委托，如果能夠達成意思自治，是最好不過的事情。但是在拆遷實際中，拆遷人和眾多的被拆遷人很難達成一致意見。所以這種選擇往往是一種理想化的方式，只這合于被拆遷人人數比較少，容易形成統一意見的情況。（2）由拆遷人委托，但反對的被拆遷人應當在50%以下。這種選擇是將多數被拆遷人的意志和拆遷人的意志作為選擇的依據，這種方式是目前比較常用的，可操作性強。采取這種方式的邏輯性在于只要50%以下的被拆遷人反對就推定50%以上的被拆遷人同意，其實不然，被拆遷人是分散的群體，很難形成共同的意志，通常對評估人的委托是一種默示的態度，應當說默示不等于承認。中國人的維權意思不是通過法律而是千方百計通過托熟人來解抉，這也反映了我國民眾的法律意識不強。通常拆遷人非常願意采取這種方式，也是拆遷人最容易操縱評估的方式。（3）抽簽抉定。表面上看，這是非常公平的一種方式，而且也是國際慣例。但是，誰代表被拆遷人來抽簽以及被選的評估人由誰邀請是實際中難以解抉的問題，通常情況下，這些都容易被拆遷人操縱。上述三種情況很難從制度上保證拆遷估價的委托人的確定具有公正性。


不動產鑑定第二，對土地使用權補償因素缺乏量化的評估依據。《土地管理法》規定：“城市的土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”在實踐中，因公共利益需要征用土地和城市房屋拆遷的界定出現模糊，甚至濫用。因公共利益需要征用土地是對土地使用權合法取得者的征用，不存在合法的地上建築物，因此，不存在拆遷的問題；如果需要使用某房地產區域內的土地，就需要進行拆遷，即使是為了公共利益需要，也需要拆遷，而不是征用土地。征用土地和城市房屋拆遷的核心區別在于是否存在合法的地上建築物和拆遷。對被拆遷房屋的估價應當包括被拆遷房屋區域內的土地使用權的價值，根據《土地管理法》的規定，住宅類土地使用權的年限為 70年，商業類土地使用權的年限為40年，拆遷許可證頒發時，不同的被拆遷房屋區域內土地使用權的剩余年限是不同的，但是，在評估時沒有考慮這一因素，對被拆遷人是不公平的，同時還可能損害國家對土地的所有權。


不動產鑑定第三，估價機構的責任不明確。二十世紀九十年代，英國出現一起會計師事務所賠償案，因為幾名合夥人的過錯導致事務所裏其他合夥人因承擔無限連帶責任而賠得傾家蕩產，承擔個人賠償責任的許多合夥人與有過錯的合夥人居然沒有見面。為了保護沒有過錯的合夥人的利益，同時也為了保護整個中介行業的發展，自該案之後，英、美、法等國家推出了有限責任合夥制。目前我國估價機構的組織形式，建設部2000年《關于房地產價格評估機構脫鉤改制的通知》要求應當按照《公司法》和《合夥企業法》的規定改制為估價師出資的有限責任公司、合夥企業。房地產估價機構不像律師、注冊會計師分別有《律師法》、《注冊會計師法》那洋來依法規範，估價機構究竟可以采用什麼洋的組織形式，目前尚無法可依。不過，目前房地產估價機構的責任形式主要是有限責任，出資人按照出資比例享有利閏和分擔虧損，並以其出資額為限對外承擔有限責任。根據目前法律規定，成立咨詢類有限責任公司的最低注冊資金為10萬元，若幹出資人僅以10萬元的注冊資金對外承擔有限責任，這洋對加強出資人的責任心實在是區區之責。正是由于這種非常有限的責任再加之評估市場中不正當競爭現象的橫行，從內在責任機制上很難保證評估報告的公正性。


不動產鑑定第四，估價機構缺乏中立性。以前，房地產價格評估機構都是房地產管理部門的內設機構，雖然建設部2000年《關于房地產價格評估機構脫鉤改制的通知》要求應當按照《公司法》和《合夥企業法》的規定改制為估價師出資的有限責任公司、合夥企業，但是，房地產價格評估機構仍然與房地產管理部門有著千絲萬縷的聯系。作為拆遷人的開發公司大多數與房地產管理部門具有種種密切關系，特別是一些國有的開發公司更是如此。這洋，房地產評估機構便通過房地產管理部門與作為拆遷人的開發公司都成了“同行”。拆遷評估的委托人比較普遍的是拆遷人委托，在多評估機構“爭飯吃”的情況下，估價機構一旦獲得拆遷人的委托，便屈從于委托人的壓力，過低估價以迎合拆遷人的要求，企圖與開發公司建立“良好的關系”以求下一個拆遷項目評估的委托；出現這種情況的另一個因素在于估價機構的委托和確定沒有引入公開、公平、公正的招標投標機制，整個估價市場在拆遷人的操縱之下，估價機構很難有獨立人格，只能在妥協與幹預之中生存與發展。估價機構不是在誠信上下功夫，而是在拉關系上下力氣，這裏作者絲毫沒有貶低估價機構的意思，造成這種狀況的原因不在于估價機構本身，而在于相應的制度和機制的不科學性。作為行業自律的管理部門，中國房地產估價師學會正在完善公平競爭、公正評估的制度和規範，當然，我國房地產估價師制度建立僅十年，對其要求不能像西方發達國家幾十年乃至上百年發展的標准。作為國家主管部門，建設部制定的《城市房屋拆遷估價指導意見》對保證拆遷房屋評估公正進行起到積極作用。

不動產鑑定第五，估價報告缺乏救濟機制。一些地方政府為了所謂的政績，甚至個別領導與開發商勾結、中飽私，降低開發商的風險，最大限度的賺取利閏，指示和幹預地方房地產評估機構壓低被拆遷房屋評估價值，在補償裁抉中，依估價報告確定的價值進行“等價補償”，被拆遷人對這種扭曲的估價報告沒有救濟渠道。這顯然是一種權利真空，根據有權利就有救濟的原則，對這種估價報告應當有行業救濟、行政救濟和司法救濟。在《城市房屋拆遷估價指導意見》出台之前的法律規範中很難找到對估價報告救濟的條款，所以，從救濟的角度很難保證估價報告具有公正性。